環(huán)境法治，規(guī)劃先行。依據(jù)國土空間規(guī)劃，編制自然保護(hù)地規(guī)劃，明確自然保護(hù)地發(fā)展目標(biāo)、規(guī)模和劃定區(qū)域，將生態(tài)功能重要、生態(tài)系統(tǒng)脆弱、自然生態(tài)保護(hù)空缺的區(qū)域規(guī)劃為重要的海洋生態(tài)空間，納入自然保護(hù)地體系，落實國家發(fā)展規(guī)劃提出的國土空間開發(fā)保護(hù)要求。此外，要將生態(tài)功能重要、生態(tài)環(huán)境敏感脆弱以及其他有必要嚴(yán)格保護(hù)的各類自然保護(hù)地納入生態(tài)保護(hù)紅線管控范圍。自然保護(hù)地勘界立標(biāo)，并與生態(tài)保護(hù)紅線銜接，制定自然保護(hù)地內(nèi)建設(shè)項目負(fù)面清單。為此，制定自然保護(hù)地范圍和區(qū)劃調(diào)整辦法，依法依規(guī)開展調(diào)整工作；制定自然保護(hù)地邊界勘定方案、確認(rèn)程序和標(biāo)識系統(tǒng)，開展自然保護(hù)地勘界定標(biāo)工作并建立矢量數(shù)據(jù)庫，與生態(tài)保護(hù)紅線銜接，在重要地段、重要部位設(shè)立界樁和標(biāo)識牌。

自然保護(hù)地規(guī)劃的專業(yè)性特點突出，具體分為國家公園規(guī)劃、自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃、自然公園規(guī)劃等，針對性強、技術(shù)規(guī)范多，不過，各類自然保護(hù)地規(guī)劃都要符合國家層面的國土空間規(guī)劃以及建設(shè)以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系規(guī)劃的要求?？梢?，為各類自然保護(hù)地作規(guī)劃并非各行其是，而是以符合國土空間規(guī)劃為前提，明確“生態(tài)用地”的范圍以及土地用途管制，確定自然保護(hù)地邊界以及國土空間用途管制正負(fù)清單，使得統(tǒng)籌全局的國土空間規(guī)劃得以在自然保護(hù)地建設(shè)中順利落地。

從國土空間規(guī)劃到自然保護(hù)地規(guī)劃，再到海洋自然保護(hù)地的分類，以及某一海洋自然保護(hù)地的分區(qū)，這是將空間規(guī)劃的原理、技術(shù)與經(jīng)驗落實于海洋自然保護(hù)地建設(shè)中的過程。國土空間規(guī)劃不僅是“一張藍(lán)圖畫到底”,而且覆蓋國家領(lǐng)土全域空間，是將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃等空間規(guī)劃融合統(tǒng)一后形成的全新空間規(guī)劃，在國家規(guī)劃體系中居于基礎(chǔ)地位。海洋自然保護(hù)地雖然有自身的特點，但是，其建設(shè)基于國土空間規(guī)劃，地位從屬于新時代的自然保護(hù)地體系，分類分區(qū)亦應(yīng)當(dāng)與一般自然保護(hù)地保持一致，而不宜特立獨行地突出“海洋特別保護(hù)區(qū)”及其內(nèi)部分區(qū)。國土空間規(guī)劃的編制是專業(yè)性強的科學(xué)工作，不應(yīng)遷就于管理體制或?qū)嶋H受到人為因素的影響，這也是環(huán)境法治推崇的“規(guī)劃先行”原則的題中應(yīng)有之義。法治社會中，國土空間規(guī)劃的立項、審查、審批依據(jù)國家自然資源部出臺的若干重要政策和技術(shù)文件，相關(guān)管理部門以之開展保護(hù)地管控，推動國土空間規(guī)劃法治化。國土空間規(guī)劃為海洋自然保護(hù)地設(shè)定分類分區(qū)方案，而海洋自然保護(hù)地分類分區(qū)管控正是國土空間規(guī)劃法治化的體現(xiàn)。

基于陸海統(tǒng)籌戰(zhàn)略完善對海洋自然保護(hù)地的科學(xué)管控，需要確立陸海統(tǒng)籌區(qū)域聯(lián)動治理機(jī)制，尤其重視處于陸海過渡地帶的海岸帶生態(tài)系統(tǒng)規(guī)劃與治理。

陸海統(tǒng)籌與海岸帶環(huán)境治理具有密切的關(guān)聯(lián)性，其落實區(qū)域為陸域和海域相互作用的過渡區(qū)域與疊合區(qū)域，主要指海岸帶、半島、濱海濕地以及海岸型自然保護(hù)地等。在我國，“陸海統(tǒng)籌”概念源于“海陸一體化”,發(fā)展于“海陸統(tǒng)籌”,最終上升為國家意志，成為我國指導(dǎo)沿海區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、提高海岸帶綜合管理能力的重要戰(zhàn)略。隨著社會和法律實踐的發(fā)展，“陸海統(tǒng)籌”已從一種理論設(shè)想逐步轉(zhuǎn)變?yōu)檎咝g(shù)語、法律術(shù)語，發(fā)展為全面貫通海岸帶建設(shè)的法治原則，并存在一系列制度予以支撐，凸顯“陸海統(tǒng)籌”運行機(jī)制的重點在于區(qū)域聯(lián)動治理。

國外同時兼顧陸地和海洋的管理方式最早出現(xiàn)在20世紀(jì)90年代興起的海岸帶綜合管理(ICZM)研究中。聯(lián)合國2001年6月開展的千年生態(tài)系統(tǒng)評估項目對海岸帶作出定義。實際工作中通常根據(jù)治理目標(biāo)來確定海岸帶的范圍，既可以超越地方行政轄區(qū)的界限而開展海岸帶區(qū)域聯(lián)動治理，又可以根據(jù)開展管控工作的實際狀況而確定必要的分區(qū)，這就為把握陸海統(tǒng)籌區(qū)域聯(lián)動治理與生態(tài)環(huán)境分區(qū)分類管控策略的辯證統(tǒng)一關(guān)系提供了現(xiàn)實操作的方案。區(qū)域治理(Regional Governance)是治理理念或理論在區(qū)域公共事務(wù)管理中的具體運用。陸海統(tǒng)籌區(qū)域聯(lián)動治理，實質(zhì)是跨界(域)治理(Trans-border Governance)?！蛾P(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)明確要求：遵循海洋(海岸帶)生態(tài)系統(tǒng)完整、物種棲息地連通、保護(hù)管理統(tǒng)一的原則，遵從保護(hù)面積、保護(hù)強度、保護(hù)性質(zhì)不變的總體要求，整合各類海洋自然保護(hù)地；合理確定歸并后的自然保護(hù)地類型和功能定位，優(yōu)化邊界范圍和功能分區(qū)，歸并優(yōu)化相鄰自然保護(hù)地，按照同級別保護(hù)強度優(yōu)先、低級別服從高級別的原則進(jìn)行整合，做到一個保護(hù)地、一套機(jī)構(gòu)、一塊牌子，實現(xiàn)對海洋生態(tài)系統(tǒng)的整體保護(hù)。

海洋自然保護(hù)地分類分區(qū)管控是基于陸海統(tǒng)籌區(qū)域聯(lián)動治理的科學(xué)管控，其將位于海洋(包括海岸帶)的自然保護(hù)地視為完整的生態(tài)系統(tǒng)，以區(qū)域治理的視角看待兼涉陸域、海域的自然保護(hù)地，基于海洋自然保護(hù)地的設(shè)立目標(biāo)確定其全域覆蓋的生態(tài)環(huán)境分類分區(qū)管控。新時代我國海洋自然保護(hù)地分類分區(qū)管控改革以生態(tài)系統(tǒng)治理為引領(lǐng)，堅持陸海統(tǒng)籌、河海聯(lián)動，構(gòu)建從山頂?shù)胶Ｑ蟮谋Ｗo(hù)治理大格局，已從觀念發(fā)展為實踐。2018年，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中不僅組建了陸海統(tǒng)籌、協(xié)同共治的環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)，還組建成立了國家林業(yè)與草原局，全面管理陸地、海洋的自然保護(hù)地，改變了過去海洋及海岸帶自然保護(hù)區(qū)分屬不同部門管理的情形，并在新一輪改革中推動建立統(tǒng)一的自然保護(hù)地體系。各地、各種類型的自然保護(hù)區(qū)中存在“森林、草原、濕地”以及海洋等不同類型的生態(tài)系統(tǒng)，甚至一個自然保護(hù)區(qū)中也不乏存在兩個或兩個以上的生態(tài)系統(tǒng)的情況，如黃河三角洲國家級自然保護(hù)區(qū)、河北昌黎黃金海岸國家級自然保護(hù)區(qū)就因兼跨海陸而涵蓋近海生態(tài)系統(tǒng)和陸上林區(qū)生態(tài)系統(tǒng)，保護(hù)區(qū)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理工作復(fù)雜、多元。由自然保護(hù)區(qū)主管機(jī)構(gòu)之外的生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門主要負(fù)責(zé)各種類型生態(tài)系統(tǒng)的環(huán)境治理，既發(fā)揮其業(yè)務(wù)優(yōu)勢，也可以對自然保護(hù)區(qū)主管機(jī)構(gòu)(林業(yè)與草原行政部門)的工作形成必要的行政監(jiān)督。自然保護(hù)區(qū)的常駐辦公機(jī)構(gòu)(自然保護(hù)區(qū)管理委員會)由林業(yè)與草原行政部門設(shè)置并領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)當(dāng)做好駐地機(jī)構(gòu)對自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境的日常監(jiān)管工作，并注重其與專司生態(tài)環(huán)境治理的行政部門的業(yè)務(wù)合作。

相比內(nèi)陸的自然保護(hù)地，海洋自然保護(hù)地往往面積更大，范圍更廣，包括具有復(fù)雜生態(tài)系統(tǒng)的海岸自然保護(hù)地，客觀上要求在整體保護(hù)海洋自然保護(hù)地時重視其分類分區(qū)，實行差別化管控。這正是《指導(dǎo)意見》第十四項的要求。海洋自然保護(hù)地的分類分區(qū)從宏觀和微觀兩個方面為差別化管控作出安排，前述頂層設(shè)計的文件中則為差別化管控確立了“精細(xì)化建設(shè)”的目標(biāo)。

首先，《指導(dǎo)意見》要求科學(xué)劃定自然保護(hù)地類型，制定自然保護(hù)地分類劃定標(biāo)準(zhǔn)，對現(xiàn)有的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、海洋公園、濕地公園、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)等各類自然保護(hù)地開展綜合評價，按照保護(hù)區(qū)域的自然屬性、生態(tài)價值和管理目標(biāo)進(jìn)行梳理調(diào)整和歸類，依據(jù)管理目標(biāo)與效能，并借鑒國際經(jīng)驗，將自然保護(hù)地按生態(tài)價值和保護(hù)強度高低依次分為國家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園；并且強調(diào)，各地區(qū)各部門不得自行設(shè)立新的自然保護(hù)地類型。分類施策，旨在使管控對策符合自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，這是科學(xué)的國土空間規(guī)劃、陸海統(tǒng)籌區(qū)域聯(lián)動治理對自然保護(hù)地管控提出的要求。

其次，依據(jù)生態(tài)系統(tǒng)彈性理論，不僅強調(diào)要從生態(tài)系統(tǒng)整體出發(fā)進(jìn)行宏觀類型的分類，還關(guān)注生態(tài)系統(tǒng)本身的發(fā)展規(guī)律，主張基于生態(tài)系統(tǒng)彈性規(guī)律形成科學(xué)的分區(qū)規(guī)劃。根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)本身的特點確立評價指標(biāo)以及評價影響因子，據(jù)此劃定不同的分類分區(qū)、管控分區(qū)和功能分區(qū)。國家公園和自然保護(hù)區(qū)實行分區(qū)管控，原則上核心保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止人為活動，一般控制區(qū)內(nèi)限制人為活動，自然公園原則上按一般控制區(qū)管理，限制人為活動。以保護(hù)為前提，在自然保護(hù)地的一般控制區(qū)可以劃定適當(dāng)區(qū)域開展生態(tài)教育、自然體驗、生態(tài)旅游等活動，構(gòu)建高品質(zhì)、多樣化的生態(tài)產(chǎn)品體系。在近五年的改革實踐中，海洋自然保護(hù)地的分區(qū)管控逐步落實。2023年12月27日發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)美麗中國建設(shè)的意見》強調(diào)生態(tài)環(huán)境分區(qū)分類管控策略，要求落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略，銜接國土空間規(guī)劃和用途管制，完善生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案，建立從問題識別到解決方案的分區(qū)分類管控策略。利用生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控成果，服務(wù)國家和地方重大發(fā)展戰(zhàn)略實施，科學(xué)指導(dǎo)各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動，當(dāng)然也包括海洋自然保護(hù)地建設(shè)。

最后，海洋自然保護(hù)地分類分區(qū)的差別化管控是實現(xiàn)精細(xì)化建設(shè)的必要安排。設(shè)立自然保護(hù)地，是全球通行的保護(hù)海洋生態(tài)敏感區(qū)、重要海洋生態(tài)系統(tǒng)的方案。不過，自然保護(hù)地建設(shè)方案需要因地制宜，根據(jù)各級各類海洋自然保護(hù)地的具體情況實行差別化管控，避免“一刀切”的做法或人為干預(yù)、介入。精細(xì)化建設(shè)要求充分考量每個海洋自然保護(hù)地的具體狀況，定制具有針對性的建設(shè)方案。作為改革方向，精細(xì)化建設(shè)的實現(xiàn)路徑是差別化管控，針對我國海洋自然保護(hù)地而言，要做好分類分區(qū)管控，落實分類施策、分區(qū)治理。精細(xì)化建設(shè)將使各級各類自然保護(hù)地的建設(shè)方案發(fā)揮最大效用，而海洋自然保護(hù)地分類分區(qū)的差別化管控是不可或缺的手段。

管控概念的內(nèi)涵中已有差別化管控的內(nèi)容，向海洋自然保護(hù)地的宏觀分類方法與內(nèi)部分區(qū)方法提出了要求。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《指導(dǎo)意見》首先著眼于內(nèi)部關(guān)系，將整合優(yōu)化現(xiàn)有各類自然保護(hù)地、構(gòu)建新型分類體系作為改革的基本原則，要求建立分類科學(xué)、布局合理、保護(hù)有力、管理有效的以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系。生態(tài)環(huán)境部起草的《生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控管理暫行規(guī)定(征求意見稿)》中，將生態(tài)環(huán)境管控單元劃分為優(yōu)先保護(hù)、重點管控、一般管控三類，并且將生態(tài)保護(hù)紅線、自然保護(hù)地、飲用水水源保護(hù)區(qū)、環(huán)境空氣一類功能區(qū)以及其他法律、法規(guī)確定需要開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)的區(qū)域劃入優(yōu)先保護(hù)單元。改革中根據(jù)各類自然保護(hù)地功能定位，合理分區(qū)，實行差別化管控；通過開展分類施策、分區(qū)治理，為實現(xiàn)海洋自然保護(hù)地的精細(xì)化建設(shè)做好準(zhǔn)備。

精細(xì)化建設(shè)要求歸并優(yōu)化相鄰自然保護(hù)地。制定自然保護(hù)地整合優(yōu)化辦法，明確整合歸并規(guī)則，嚴(yán)格報批程序。對同一自然地理單元內(nèi)相鄰、相連的各類自然保護(hù)地，打破因行政區(qū)劃、資源分類造成的條塊割裂局面，按照自然生態(tài)系統(tǒng)完整、物種棲息地連通、保護(hù)管理統(tǒng)一的原則進(jìn)行合并重組，合理確定歸并后的自然保護(hù)地類型和功能定位，優(yōu)化邊界范圍和功能分區(qū)，被歸并的自然保護(hù)地名稱和機(jī)構(gòu)不再保留，以解決保護(hù)管理分割、保護(hù)地破碎和孤島化問題，實現(xiàn)對自然生態(tài)系統(tǒng)的整體保護(hù)。同時考慮保護(hù)和恢復(fù)關(guān)鍵物種及其棲息地，重點明確禁止、限制類的開發(fā)建設(shè)活動。

海洋自然保護(hù)地精細(xì)化建設(shè)的任務(wù)明確了建立統(tǒng)一、規(guī)范、高效的管理體制的改革方向，為之要理順現(xiàn)有各類自然保護(hù)地管理職能，提出自然保護(hù)地設(shè)立、晉(降)級、調(diào)整和退出規(guī)則，制定自然保護(hù)地政策、制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，實行全過程統(tǒng)一管理。建立統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測體系，建設(shè)智慧自然保護(hù)地，制定以生態(tài)資產(chǎn)和生態(tài)服務(wù)價值為核心的考核評估指標(biāo)體系和辦法。

綜上，通過闡析海洋自然保護(hù)地分類分區(qū)管控與國土空間規(guī)劃、陸海統(tǒng)籌區(qū)域聯(lián)動治理、精細(xì)化建設(shè)的邏輯聯(lián)系，可知海洋自然保護(hù)地分類分區(qū)管控既有空間規(guī)劃的自然科學(xué)依據(jù)，又有區(qū)域治理的社會科學(xué)依據(jù)，且與精細(xì)化建設(shè)之間具有手段與目的的關(guān)系。這為我們把握海洋自然保護(hù)地分類分區(qū)管控改革的方向夯實了理論之基，析解了政策文件表述的深層涵義與意旨，明確了改革的方向與路徑。