四川稻城亞丁央邁勇峰（楊銳攝）

自2013年11月十八屆三中全會(huì)提出“建立國(guó)家公園體制”以來(lái), 中國(guó)在不到5年時(shí)間中, 以國(guó)家公園體制建設(shè)為契機(jī), 在全面深化自然保護(hù)地體制改革方面取得了里程碑式的重大進(jìn)展, 為實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明和美麗中國(guó)國(guó)家戰(zhàn)略奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。為了更好地貫徹落實(shí)十九大報(bào)告提出的“建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”, 我們提出以下六項(xiàng)建議:

一、夯實(shí)“生態(tài)保護(hù)第一、國(guó)家代表性、全民公益性”三大基石, 在嚴(yán)格控制國(guó)家公園準(zhǔn)入門檻和總體數(shù)量的同時(shí), 由中央政府行使所有國(guó)家公園事權(quán), 真正實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園在自然保護(hù)地體系中的主體地位。

“生態(tài)保護(hù)第一、國(guó)家代表性、全民公益性”是生態(tài)文明新時(shí)代對(duì)中國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)的總體要求, 是中國(guó)國(guó)家公園建設(shè)的鮮明特征, 因此夯實(shí)這三塊中國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)的基石是第一要?jiǎng)?wù)。為此, 建議中國(guó)國(guó)家公園定位為“由中央政府批準(zhǔn)設(shè)立并行使事權(quán), 邊界清晰, 以保護(hù)具有國(guó)家代表性、原真性和完整性的大面積生態(tài)系統(tǒng)和大尺度生態(tài)過(guò)程為主要目的, 實(shí)現(xiàn)科學(xué)意義上最嚴(yán)格保護(hù)的特定陸地或海洋區(qū)域”。這個(gè)定位中強(qiáng)調(diào)了由中央政府行使所有國(guó)家公園的事權(quán), 而不是部分國(guó)家公園由中央委托省級(jí)人民政府行使事權(quán)。這是因?yàn)? 分級(jí)事權(quán)與國(guó)家公園的重要地位不符, 也不利于“生態(tài)保護(hù)第一、國(guó)家代表性、全民公益性”三大理念的真正實(shí)現(xiàn)。美國(guó)約塞米蒂國(guó)家公園建園初期的歷史就是一個(gè)可供借鑒的失敗案例。

建議依據(jù)生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)過(guò)程特征, 將國(guó)家全部陸地和海洋劃分為不同的生物地理單元, 在每一單元內(nèi)選擇最具代表性、原真性和完整性的區(qū)域作為國(guó)家公園潛在建設(shè)地區(qū), 列入國(guó)家公園預(yù)備名錄。為了實(shí)現(xiàn)所有國(guó)家公園由“中央政府行使事權(quán)”和“科學(xué)意義上最嚴(yán)格保護(hù)”, 建議中央政府嚴(yán)格控制國(guó)家公園準(zhǔn)入門檻和數(shù)量。由中央政府組織多學(xué)科專家根據(jù)原真性、完整性和適宜性的要求, 制定中國(guó)國(guó)家公園發(fā)展規(guī)劃; 并根據(jù)每一個(gè)國(guó)家公園的特征、管理目標(biāo)和現(xiàn)狀制定該國(guó)家公園管理實(shí)施細(xì)則。

以這種最高標(biāo)準(zhǔn)和最嚴(yán)格程序建立起來(lái)的國(guó)家公園將成為美麗中國(guó)的璀璨明珠, 成為生態(tài)文明新時(shí)代中國(guó)自然保護(hù)地的杰出代表和保護(hù)管理典范, 因此也最能體現(xiàn)國(guó)家公園在自然保護(hù)地體系中的主體地位。

二、根據(jù)保護(hù)對(duì)象特征和保護(hù)強(qiáng)度差異, 構(gòu)建系統(tǒng)合理的自然保護(hù)地體系, 建立金字塔型“以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”法律框架, 同時(shí)分別制定針對(duì)不同類型自然保護(hù)地差異化管理政策。

中國(guó)的自然保護(hù)地目前占國(guó)土面積的18%, 今后還有可能進(jìn)一步增長(zhǎng)。不同個(gè)體自然保護(hù)地其資源特征各不相同(山水林海湖草沙); 保護(hù)對(duì)象各有區(qū)別(生態(tài)系統(tǒng)、生態(tài)過(guò)程、物種多樣性、文化景觀等); 占地規(guī)模大小不等(從幾百平方公里到十幾萬(wàn)平方公里); 土地權(quán)屬?gòu)?fù)雜多樣(國(guó)有土地、集體土地疊加承包確權(quán)); 財(cái)政事權(quán)也不盡相同。因此, 如此大規(guī)模的自然保護(hù)地不可能采取簡(jiǎn)單、粗放、“一刀切”的管理政策, 而應(yīng)根據(jù)保護(hù)對(duì)象的特征, 構(gòu)建系統(tǒng)合理的自然保護(hù)地體系, 并分別制定不同類型自然保護(hù)地管理政策, 進(jìn)行差異化、精細(xì)化、科學(xué)化管理。

法律框架是自然保護(hù)地持續(xù)發(fā)展的根本保障。建議中國(guó)“以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”法律框架由“1+N+X”三層金字塔結(jié)構(gòu)組成。位于最頂層的“1”是指《自然保護(hù)地法》, 它是整個(gè)法律框架的根基; 中間層“N”指N項(xiàng)國(guó)務(wù)院條例, 有幾類自然保護(hù)地就設(shè)置幾個(gè)條例, 例如: 《國(guó)家公園管理?xiàng)l例》、《自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》(由現(xiàn)有自然保護(hù)區(qū)條例修訂形成)、《自然棲息地管理?xiàng)l例》、《風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例》(由現(xiàn)有風(fēng)景名勝區(qū)條例修訂形成)等等; 最底層的“X”是指根據(jù)《國(guó)家公園管理?xiàng)l例》, 按照“一園一法”為每個(gè)個(gè)體國(guó)家公園制定的管理實(shí)施細(xì)則, 例如《祁連山國(guó)家公園管理實(shí)施細(xì)則》等。

建議根據(jù)保護(hù)管理強(qiáng)度和目標(biāo)制定國(guó)家公園功能分區(qū)?？煞譃楹诵谋Ｗo(hù)區(qū)、生態(tài)保育區(qū)和限制利用區(qū)三種類型。核心保護(hù)區(qū)嚴(yán)格禁止人工設(shè)施建設(shè)和人類活動(dòng)干擾; 生態(tài)保育區(qū)僅允許科研活動(dòng)和棲息地管理等生態(tài)保育措施; 限制利用區(qū)嚴(yán)格限制非保護(hù)管理需要的人工設(shè)施建設(shè), 可進(jìn)一步分為傳統(tǒng)利用區(qū)和科普游憩區(qū), 需科學(xué)制定社區(qū)人口和環(huán)境教育的承載量。

三、借鑒國(guó)際荒野保護(hù)的先進(jìn)理念、政策和技術(shù)方法管理自然保護(hù)地核心區(qū); 建立中國(guó)荒野保護(hù)制度, 搶救性保護(hù)原真性最高的國(guó)家自然遺產(chǎn)。

中國(guó)自然保護(hù)地原真性和生態(tài)價(jià)值最高的部分是國(guó)家公園和自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)。最有必要進(jìn)行“最嚴(yán)格的保護(hù)”, 且“最嚴(yán)格保護(hù)”可行性最高的部分, 也是自然保護(hù)地的核心區(qū)。從某種意義上講, 核心區(qū)保護(hù)管理的質(zhì)量決定了中國(guó)自然保護(hù)地的保護(hù)管理質(zhì)量。核心區(qū)如何保護(hù)管理是“建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”中的關(guān)鍵和核心任務(wù)之一。

建議中國(guó)自然保護(hù)地的核心區(qū), 尤其是國(guó)家公園和自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū), 比照國(guó)際荒野保護(hù)的先進(jìn)理念、政策和技術(shù)方法進(jìn)行管理。荒野是原真性最高, 人類干擾強(qiáng)度最低, 也基本沒有人類聚居的自然區(qū)域。荒野保護(hù)區(qū)位于IUCN自然保護(hù)地分類的第一層次, 其保護(hù)目標(biāo)、力度和強(qiáng)度最接近我國(guó)國(guó)家公園和自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)。

荒野不是某一種類型的自然保護(hù)地, 不具有行政地位, 而是各類自然保護(hù)地中實(shí)行“最嚴(yán)格保護(hù)”的管理政策單元。目前國(guó)家公園體制試點(diǎn)中, 大多在邊界范圍內(nèi)都有數(shù)以萬(wàn)計(jì)的人口居住生活, 因此在較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi), 不可能實(shí)行全域范圍的“最嚴(yán)格保護(hù)”。建議在國(guó)家公園等自然保護(hù)地內(nèi)以盡可能大的面積劃定荒野保護(hù)區(qū)域, 建立中國(guó)荒野保護(hù)制度, 搶救性保護(hù)原真性最高的國(guó)家自然遺產(chǎn)。

可可西里野牦牛群（楊銳攝）

四、充分重視土地權(quán)屬的復(fù)雜性和社區(qū)管理的艱巨性, 根據(jù)不同地區(qū)國(guó)家公園建設(shè)中土地、人口和社區(qū)的特征、問(wèn)題、困難及其根源制定專項(xiàng)管理政策, 預(yù)防“一刀切”政策可能帶來(lái)的長(zhǎng)期隱患。

中國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)中最具挑戰(zhàn)性的問(wèn)題是土地和社區(qū)人口。擬建國(guó)家公園地區(qū)土地權(quán)屬的復(fù)雜程度在世界上都是罕見的。同時(shí), 大多數(shù)擬建國(guó)家公園和自然保護(hù)地內(nèi)外居住生活著大量農(nóng)牧民、林業(yè)職工甚至城市居民。土地、人口和社區(qū)三者的特征、問(wèn)題、困難及其根源如果沒有得到深入調(diào)研, 并在此基礎(chǔ)上針對(duì)不同地域、不同情境提出實(shí)事求是并富有創(chuàng)造性的一攬子解決方案, 中國(guó)的國(guó)家公園和自然保護(hù)地發(fā)展將存在長(zhǎng)期隱患。

建議組織多學(xué)科專家對(duì)土地、社區(qū)和人口問(wèn)題進(jìn)行專題調(diào)研和專項(xiàng)研究, 尤其要研究國(guó)家公園內(nèi)土地所有權(quán)、管理權(quán)和使用權(quán)現(xiàn)狀, 土地確權(quán)對(duì)國(guó)家公園管理的影響, 實(shí)行地役權(quán)、保護(hù)權(quán)、協(xié)議共管等社區(qū)參與國(guó)家公園保護(hù)和管理制度的可行性, 并在此基礎(chǔ)上由國(guó)家公園主管部門分別制定國(guó)家公園土地管理專項(xiàng)政策, 以及社區(qū)和人口管理專項(xiàng)政策。

五、充分發(fā)揮科學(xué)研究和科學(xué)家群體在國(guó)家公園建設(shè)中的獨(dú)特作用, 以科學(xué)為準(zhǔn)繩實(shí)現(xiàn)“最嚴(yán)格的保護(hù)”。

“科學(xué)”是國(guó)家公園體制建設(shè)中不可或缺的要素之一, 也是目前中國(guó)各種類型自然保護(hù)地的短板。作為自然保護(hù)地體系的主體, 國(guó)家公園應(yīng)該在科學(xué)立法、科學(xué)規(guī)劃、科學(xué)保護(hù)、科學(xué)管理、科學(xué)監(jiān)測(cè)方面做出示范, 實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園以科學(xué)為準(zhǔn)繩的“最嚴(yán)格的保護(hù)”。

建議成立“中國(guó)國(guó)家公園科學(xué)指導(dǎo)委員會(huì)”, 聘任有理想、有操守、有能力、有思路的多學(xué)科專家, 承擔(dān)國(guó)家公園建設(shè)方面的頂層科學(xué)咨詢工作; 施行國(guó)家公園首席科學(xué)家制度, 由國(guó)家公園主管部門為每一個(gè)國(guó)家公園指定首席科學(xué)家; 建立生態(tài)保護(hù)科學(xué)部門, 負(fù)責(zé)該國(guó)家公園的規(guī)劃、保護(hù)、管理和監(jiān)測(cè)工作; 盡快依托“雙一流”大學(xué)或?qū)W科來(lái)建設(shè)“國(guó)家公園人才培養(yǎng)基地”, 協(xié)調(diào)教育主管部門落實(shí)研究生名額, 用以培養(yǎng)國(guó)家公園高層次人才。

六、在東部、中部、西部、東北和少數(shù)民族自治區(qū)各選一個(gè)省區(qū), 盡快開展省域“建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”試點(diǎn)。以國(guó)家公園建設(shè)為契機(jī), 激活中國(guó)自然保護(hù)全局, 進(jìn)而探索不同地區(qū)實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會(huì)建設(shè)“五位一體”的方式方法和可行路徑。

與“建設(shè)國(guó)家公園體制”相比, “建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”是一項(xiàng)更為宏大、艱巨、復(fù)雜的任務(wù)。不僅影響中國(guó)自然生態(tài)保護(hù)的全局, 而且還與脫貧攻堅(jiān)、城鎮(zhèn)和人口布局、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、民族穩(wěn)定、國(guó)防安全、生態(tài)紅線、主體功能區(qū)等有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。茲事體大, 實(shí)施過(guò)程中一定不能草率落實(shí)。建議在現(xiàn)有國(guó)家公園體制試點(diǎn)基礎(chǔ)上, 總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn), 盡快開展“建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”省級(jí)試點(diǎn)。

中國(guó)地域遼闊, 人口眾多, 生態(tài)環(huán)境豐富多樣。在“建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”的過(guò)程中, 東部、中部、西部和東北地區(qū)分別面臨著不同的挑戰(zhàn)和矛盾, 尤其是不同的土地和社區(qū)人口管理問(wèn)題。建議綜合考慮地域特點(diǎn)、保護(hù)對(duì)象差異、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、民族人口構(gòu)成等因素, 在東部、中部、西部、東北和少數(shù)民族自治區(qū)各選一個(gè)省區(qū), 盡快啟動(dòng)省域“建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”試點(diǎn)工作, 以國(guó)家公園建設(shè)為契機(jī), 探索不同地區(qū)實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)“五位一體”的方式方法和可行路徑。